日本真的“不重视”防疫吗?

赵慧 邢梦妮 周思蓓 侯珺 刘小宇 刘迪新 陈紫雨

豪华邮轮钻石公主号全体乘员下船后,日本国内的疫情一直处于增长态势。截至3月23日发稿,日本本土已有1089例确诊病例,分布在38个都道府县,有41人死亡。这个数据不包括672名来自钻石公主号、核酸检测为阳性的乘客及船员。

围绕日本针对疫情的处理方式,人们一直存有较大争议。想要弄清楚一个国家针对疫情为什么采取不同措施,必须从它的国情与所处的疫情局势开始分析。在这篇文章中,我们以日本为例。

01.采取什么决策,首先取决于疫情发展处于什么阶段。

钻石公主号疫情的爆发的确给日本判断整体局势带来了一定障碍。在此之前,日本缺乏相对明确的病例认知与防控手段。但是,一个关键节点在2月25日。那一天,日本政府公布了完整的疫情应对目的与策略。

这个策略的制定主要基于前一天日本传染病专家会议的结论。传染病专家们在报告中指出了日本当时疫情发展的状态—无法阻断传染,存在感染扩大的风险,接下来两周会是疫情是否抑制住的关键期。当时最重要的目标是“抑制感染扩大的速度,尽可能减少重症与死亡”。

由此,日本政府向国民解释了此时各种举措的四个目的:(1)通过收紧入境措施,降低感染通过国境传染的速度;(2)防止集团感染;(3)降低患者增速,抑制感染者规模与总量;(4)强化医疗体制,以应对重症患者治疗与病例增加态势。

实际上,日本政府基本的决策思路也在遵循这些目的—不鼓励有症状人群都去申请核酸检测,轻症患者倾向于咨询救助,医疗资源优先供应给重症患者。

此后,日本又召集了三次专家会议,针对疫情发展作出新的补充解释。这么做的理由是,新冠病毒是一种全新的病毒,人们对它的理解只能逐渐增加,抗疫期间很有可能需要修正甚至推翻之前的结论与决策。但日本之后的决策基本还是基于2月底得出的那个大框架。因为在这个方针之下,日本疫情并没有爆发式增长。既有病例的研究中,80%的感染者都没有再将病毒传染给他人,最有风险的感染路径仍然是群体聚集型感染。

疫情相对严重的北海道,则针对年轻人提出了避免集会的要求,因为从病例研究数据来看,年轻人更容易以自身抵抗力抗过病毒,但受到感染的老年人很容易病情加重。

在这样的方针下,宣扬以“流感对策”“减少出门”对待新冠病毒就并不是那么难理解的决定。它们的预防方式类似,日本人也具备戴口罩的生活习惯,在重视的前提下适当防疫,降低恐慌与混乱,保证医疗资源合理调动,会让抗疫效果更加清晰有效。

但这些并不意味着日本的做法完全没有问题。

新型冠状病毒对策的目的(基本的思考方式)

资料来源:综合日本厚生劳动省与各国抗疫资料整理而成

02.想让公众理解研究结论与政策,需要科学与专家观点支撑。

“新型冠状病毒应对策略的目的”这张示意图非常重要,它解释清楚了日本当时的状态、策略,以及目标。英国在防疫过程中也使用了类似的图表向公众说明,因为这张表足够直观、清晰。

值得注意的是,这张表在英国的传播范围更广,因为英国对公众的解释更加明确。在那场著名的“群体免疫论”发布会上,和英国首相鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)共同出现在公众面前的,还有英国政府首席科学顾问帕特里克·瓦兰斯爵士(Sir Patrick Vallance)和英国政府首席医学顾问克里斯·威提(Chris Whitty)。约翰逊曾任《泰晤士报》及《每日电讯报》记者、《旁观者》杂志主编,是个会将复杂政治决策简单、清晰地解释给公众的人物,两位科学界人士则为他的决策提供科学支持。

解释这个表格的关键之处在于:既然无法避免持续有人感染,那么就要尽量推迟疫情峰值出现的时间,只要争取到了时间,国家与医疗机构就能做好更多的准备;另外,需要降低确诊总人数—虽然实际感染者可能远超这个数字,但还是鼓励轻症患者在家自我隔离,鼓励医疗资源优先供应给重症患者,这样,医疗救治能力可以得到保障,医疗体系不会混乱崩溃。

这就更容易让人理解,为什么不鼓励所有有症状的人都去做核酸检测,为什么不鼓励轻症患者涌向医疗机构。

這个方针甚至和世界卫生组织(WHO)的建议有些不一致。WHO一直坚持,“希望各国在确诊病例的接触者出现COVID-19症状时对他们检测。”WHO总干事谭德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)也反复号召各国“检测每一个疑似病例”。

日本同样公布了这个表格,但是,公布决策的权力集中在政治家手里—日本首相安倍晋三与厚生劳动大臣加藤胜信负责所有的策略发布,解释权则分散在各家媒体。日本虽然有智囊团性质的专家会议,以及国立感染症研究所的研究报告,但缺乏针对卫生突发事件、拥有完整权力的独立公共卫生科学机构,也没有一个面向公众发声、解释科学的渠道。这就导致政治家作出的决策不断遭受在野党与医学界质疑—因为它可能包含了太多政治与利益考量,而非单纯的科学结论;同时,公众接收到大量信息,由于缺乏专业判断,最终无法获得关键信息。

日本神户大学传染病学教授岩田健太郎,因在钻石公主号事件中发布质疑钻石公主号防疫措施的YouTube视频而备受关注。他指出,日本缺少CDC制 度。

CDC是疾病预防与控制中心(Centers for Disease Control and Prevention)的缩写,最早由美国建立,归属于政府卫生与公众服务部。在传染疫情发生时,具有确定调查策略、提供对策的专业职能。

“传染病预防需要原理、原则。”岩田健太郎说,“原理与原则不能由官僚决定,他们没有受过专门的传染病预防训练,既无经验,也无体制。”他认为,CDC是具备这个职能的机构。

“想要应对流行传染病,需要一个由能够决策的专家组成的独立体制。必须要专业,有权限与自治权,明确且独立。”在这一点上,岩田健太郎认为日本处于“黑暗领域”,很多决策都在“内部决定”了,“这不是良性的科学的决策方式……这是煽情性质的、带有感情的、政治性的决策方式。”

3月16日,和英国首相鲍里斯·约翰逊共同出现在公众面前的,还有英国政府首席科学顾问帕特里克·瓦兰斯爵士和英国政府首席医学顾问克里斯·威提。但在日本,公布决策的权力集中在政治家手里—日本首相安倍晋三与厚生劳动大臣加藤胜信负责所有的策略发布。

针对日本核酸检测能力受限可能导致实际感染人数更多的质疑,到今天都还没有停止。整个2月,日本的核酸检测范围还要兼顾钻石公主号感染者与归国侨民,留给本国公民的额度并不多。根据日本厚生劳动省公布的数据,日本3月中旬的日均检测能力约为7000件。2月1日到3月12日之间总共实施了5546件核酸检测。但日本也在增强与民间研究机构和学校的合作,缓慢拓展检测能力,开发只需要15分钟就能检测的简易检测装置。

很多批评意见将韩国迅速提升检测能力的应对方式与日本对比,但其实,韩国的大规模试剂检测方式,主要是为了解决新天地教徒爆发感染、疑似病例增多的特殊问题。2月中旬,因大批新天地教徒感染,韩国出现超过千人规模的传染爆发。韩国紧接着放宽了药企的新冠肺炎检测试剂审核基准,从42家公司提交的64种核酸检测试剂中批准了4种。截至3月9日,韩国生产出的检测试剂共可检测超过52万次。随着韩国政府对全韩新天地教信徒的新冠肺炎排查工作进入尾声,连续3天确诊人数在100人以下。目前韩国实际疫情发展阶段,仍处于“小规模集体感染阶段”。

03.一个国家的医疗实力,不仅体现在紧急时期的病毒研究、检测能力与收治病床数,也体现在针对紧急卫生安全事件的危机处理上,还体现在日常醫疗制度建构上。

按照常规思路,只有经过检测并确诊,才能进入治疗疗程。此次日本在疫情初期采取的应对举措,遭遇质疑的问题集中在“应对能力不足”。

根据日本厚生劳动省公开的第一版疫情就医联络指南,一旦满足“感冒症状、发热(37.5℃以上)持续4天以上,或伴有强烈疲惫感与呼吸困难”这两个条件之一,或者是孕妇,可以联络“归国者·接触者电话咨询中心”咨询热线。如果是高龄老人或有基础疾病的患者,标准则下调至2天。不符合上述症状但心存疑虑的人,可以拨打新冠肺炎传染病“一般咨询热线”。

WHO总干事谭德塞反复号召各国“检测每一个疑似病例”。

但是问题集中在日本的医疗体制上。保健所是日本公共卫生管理系统的核心行政机构之一,集结了各类医学专家,为居民提供健康咨询等服务,也负责传染病防治。遇上传染病流行时,它也能协调医院、医学研究者、药剂师协会等社会资源。

不过,位置关键的日本保健所,数量却在大幅下降。2017年,日本全国约有480家保健所;20年前,这个数字还是超过800家。现在,除了福冈地区,人口50万以上的20座“政令指定都市”、人口20万以上的54座“中核市”、地域保健法指定的6座城市,各自只有一家保健所。以东京都23区为例,虽然每个区都有一家保健所,但首都圈聚集了3600万人。这意味着出现突发公共卫生事件时,保健所的应对能力可能不足。

在这个过程中,很多担心自己出现新冠肺炎症状的患者不断控诉,称自己始终没法确诊。一般而言,日本居民若身体不舒服会首先选择附近的诊所。在日本的医疗体系中,诊所是基层医疗机构,一般只诊断种类有限的疾病。这些诊所并没有直接做核酸检测的能力,最初,诊所只能让患者联系保健所,由保健所分配具备核酸检测能力的医疗结构。在这次疫情中,直接去大医院,又会被要求持有诊所的介绍信。

“介绍信”制度属于日本转院制度的一种常规形式,由诊断医院开具,记载了患者的病史与诊断史,有助于接手医院继续诊疗。在日本,大型医院优先救治重症与疑难病症患者,一般情况下,医疗系统建议普通患者去附近诊所就诊,如果一定要去大医院,需要支付高额的“特别费用”。但持有“介绍信”的病人,可以免除这部分特别费用。

在不出现突发疫情的情况下,这种“轻症找诊所,精密检查与治疗、重症找大医院”的制度,有利于日常医疗体系的资源配置。但此次疫情中,只有指定医院有诊断资格。2月17日,日本厚生劳动省在发给各级卫生主管部门的一份解释“咨询诊断流程”的文件里解释说,通过指定医院就诊,有利于做好动线区分,保证医护人员安全,保证医疗器材与资源调配。保健所的咨询热线不公布具备诊断资格的医院名单,是出于“防止感染扩散”的目的。加上外国人可能未必熟悉就诊流程,这都是造成病人被拒收的主要原因。

即便症状更加严重,过于严苛的核酸检测条件也成为日本人求诊的障碍。根据2月17日厚生劳动省发布的那份文件,只有满足以下两个条件:(1)发烧37.5度以上或者有呼吸系统症状(2)出现症状两周内:去过湖北,或与满足前两项条件的人接触过,保健所才会引导患者去指定医院做核酸检测。

也有医疗机构表示怀有苦衷。东京西田医院院长西田深一在接受NHK采访时现场诊断了一名患者,判断需要核酸检测后,试图联系保健所—电话没有打通。日本医生的职业团体日本医师会会长横仓义武2月26日召开记者发布会,针对保健所发生以人手不足为由,拒绝为医生安排需要施行的核酸检测一事,与政府联合调查改善。

这些混乱终于在2月25日开始得到缓解。当天,日本厚生劳动省公示了稍微宽松一些的接诊方针,允许接诊医生判断病人是否需要实施核酸检测。检测需求也不再由保健所统一发出,民间一些具备检测能力的医疗机构也被纳入了公用保险适用范围,日本检测能力开始逐渐提升。

人们也会关注医院病床的收治能力。在日本,只有专业的传染病科室才能收治新冠肺炎患者。在法律层面上,日本将脊髓灰质炎、白喉、结核、MERS、SARS、流感这6种疾病归为二类传染病—新冠肺炎也属于这个分类。

根据日本厚生劳动省公开资料,日本共有351家配备传染病病床的二类传染病指定医疗机构,可提供1758张病 床。

这个数字显然不够。为了确保患者能获得救治,日本厚生劳动省自2月14日向民间医疗机构发出协力请求。因此,普通医院也有可能接收患者。

人们对新冠病毒的了解仍然很有限。无论是中国还是日本,都已有病例出院后核酸检测再次为阳性,再度入院治疗。这又让日本厚生劳动省开始修正部分出院标准:对于被确诊但尚未出现症状的感染者的入院观察时间,由此前的10天调整为12. 5天。观察结束后,也会实行上述核酸检测,若两次结果均为阴性即可出院。

另一部分出院标准则延续2月3日出台的规定:在患者24小时内没有37.5度以上发热,且呼吸道感染症状有所改善的情况下,将对患者做核酸检测。若第一次检测结果呈阴性,则患者需在12小时后再次接受检测,若两次检测结果均确认无病毒感染,则可出院。

可见,日本判断感染者可否出院及解除隔离,主要是以临床表现以及检测结果为判断依据,这与目前中国的出院标准基本一致。

04.国情不同,防疫方式也会不同。日本可能没法采取中国式的“社区防疫”。

在此次疫情中,虽有争议,你可能仍对中国的社区防控措施印象深刻。但日本的社区架构与中国大不一样,这意味着,他们也许无法通过类似方式约束居民。

日本没有街道办公室和居委会,但存在性质相似的“町内会”“自治会”。这些组织由地方居民自发组建,是日本社区治理的最小单位。近代以来,这类自治团体不仅会维护治安、美化居住环境,还能帮助团结居民,因此,在行政上具有联系政府与居民的职能。根据日本总务省调查,截至2013年,日本全国共有29万余个町内会。

需要留心的是,町内会是在民法上没有权利的“地缘组织”,没有协助政府的义务。遇到不想执行的项目,居民们拥有反对的权利。

然而,町内会固然有用,却很难冲在疫情管理的“头阵”。东京“自治办法研究会”一份发布于2015年3月的报告指出,愿意参加町内会、自治会的人越来越少—2003年至2013年10年间,东京都内33个市町村入会率平均值呈直线下降趋势。年轻人对社区活动没兴趣,管理上不透明,而地方政府财政日益严峻,过度依赖町内会,让会员们的工作堆积如山。

而在公司这种社群管理层面,日本政府也只能“号召”公司实施相应举措,各公司具体采取什么应对方式,仍然出于各自判断。不仅如此,日本上班族也有各种苦衷—他们常常不得不遵从公司决定。

為避免集团感染,疫情中,日本关闭了很多观光景点与展览馆。图为3月5日,日本大阪城天守阁宣布暂时关闭。

2月15日,东京一名男性上班族被确诊为新冠肺炎。他自出现症状起到入院前始终照常上班,甚至在发热中仍乘新干线前往爱知县出差。在目前日本的确诊病例中,多位感染者都在出现症状后坚守工作岗位。

即使病了也不能休息,不论怎样也要保持与公司步调一致—有人担心,日本人自觉自愿的工作习惯会让疫情失控。尽管日本政府早已开始呼吁各企业配合调整出勤政策,比如实行错峰出勤和移动办公,但实际上,企业仍然掌握政策调整的全部主动权。

根据日本政府针对企业防疫的指导方针,政策变动所带来的风险都由企业和员工各自承担。如果员工因感染新冠病毒而导致停工,在没有加入相关保险的情况下,将无法获得补助费用;如果因出现发热等症状选择自主隔离,由于没有确诊,也无法获得停工补偿。但根据企业各自的劳务条例,员工可选择灵活利用带薪病假制度。

根据日本商业新闻网站Business Journal援引一位在日本大型制造业公司工作的40多岁男性员工的描述,他所在的公司采用了多种视频会议系统,但这些没有意义—出于“面子”,他们仍然得接听上司的电话。“要一直往下撑,倒下之前都要工作。”他说,“简直就是‘忍耐大会。”日本公司的员工也可能因为害怕受到解雇或者利益受损,而不得不坚持工作。

另一家财经新闻网站Business Insider Japan也报道说,虽然一些日本公司表示“赞成推行在家办公”,但实际上,出于各种原因,员工仍然全员出勤。

此外,值得注意的是,一些政策能否落实,也会与员工是否有正式员工身份有关。公司内已经发现感染疫情的日本电信事业公司NTT正在积极推进移动办公,但有员工向“未来预想图”表示,根据劳务合同,NTT的移动办公制度并不适用于派遣社员等非正式合约员工。派遣社员如果想要移动办公,需由派遣公司与合同公司相协商,并更新劳务合同条例才可生效。

3月6日开始,日本厚生劳动省出台了相对明确的指导纲领,这就相对便于公司和个人予以合理判断。比如,鼓励企业为防止感染,实施错峰出勤、运用IT手段居家办公等方式。这两个制度的核心争议就是劳动时间如何计算,很容易造成员工超时工作。这一点,从政府到公司都有详细的指导纲领—但是实际是否可以完整实施,还要看各家公司的执行状况。日本政府也对一些公司引入IT手段给予少量补助。

更大的争议点在于,不同情况下企业是否要为员工提供带薪休假。日本厚生劳动省针对怀疑感染、确定感染、出现发热等不同场景给出了各种说明,确实,有时给予员工补助的责任方在企业,有时则在国家。

05.从请求配合到强力干预:政府决策需要有法可依。

2月24日,日本传染病专家会议得出结论,认为接下来两周会是日本疫情的关键时期。2月26日,日本首相安倍晋三呼吁国内大型运动、文化活动的主办方“克制行事”。

但这并非一个强制请求,最终情况仍由主办方判断。只是,这话由首相来说,会表现出政府为了防止疫情扩大的强硬姿态。

2020年3月13日,日本参议院批准并通过了《新流感对策特别措施法》多项修正案,正式将新冠肺炎加入适用名单。法案已于3月14日执行—这标志着日本抗疫进入了新阶段,未来如果疫情进一步发展,日本首相安倍晋三可以依法发布“紧急事态宣言”,日本各地方政府将由此获得强制干预本地事务的权限。

原先的《新流感对策特别措施法》规定,当流感疫情严重危害国民的生命与健康,或在全国范围内迅速蔓延,可能对国民的生活、经济产生重大影响时,日本政府可以发出“紧急事态宣言”—但这个法案認可的疾病,不包括此次的新冠肺炎。

《新流感对策特别措施法》于2013年4月13日生效,最早可以追溯到2010年3月,最初是日本厚生劳动省针对H1N1流感及其他禽流感的处理方案。

3月6日,安倍内阁提出,应将新冠肺炎加入《新流感对策特别措施法》。该修正法案通过议院多数表决,已于3月14日执行—未来疫情严重时,首相能依法强制要求各地参与抗疫,还能制定财政预算。日本政府将新冠肺炎适用于本法律的期限设为一年。

值得注意的是,日本政府尚未颁布“紧急事态宣言”。向政府提供专业意见的“基本政策咨询委员会”会长尾身茂表示,此次疫情不完全符合发令条件。尾身茂是WHO西太平洋区的总监,也担任厚生劳动省顾问。安倍晋三表示,按照日本目前疫情发展状况,每1万人中有0.06名感染者,比韩国、中国、意大利、伊朗的感染比例要低。

安倍晋三在3月14日疫情对策记者发布会表示,“现在并非发布紧急事态宣言的时机”。他也表示,会依据形势发展,必要时采取法律措施。政府会尽量避免发生这种“紧急事态”,但也要为万一发生时做好法律准备。在作出限制个人权利的紧急事态宣言前,政府会“听取专家意见,谨慎判断”。

此前,日本各都道府县知事(相当于中国省长级别)作出的“紧急事态宣言”,不具备法律效力,只是为了唤起民众注意。截至目前,北海道是日本第一个,也是唯一一个进入紧急状态的都道府县级区域,知事铃木直道于2月28日宣布,区域内的中小学全部停课,预计结束时间为3月19日。

“紧急事态”下,一些疫情严重的区域可能会成为“空城”—居民们需减少外出次数,而政府还能进一步要求他们出力。

政府将被赋予更多权力,其中包括保障公共医疗服务。如果政府决定兴建临时医疗机构(类似我们的“方舱医院”),无需经业主同意,就能直接征用土地、建筑物,甚至是医疗药品。政府还可以直接指示物流企业运送药品和医疗机器,命令贸易商出售、储备抗疫物资。

日本政府此前对学校停课的态度一直颇受争议。首相安倍晋三于2月27日请求日本所有小学、初中和高中,从3月2日起停课至春假结束,这也招致了批评—因为他的话没有法律依据,而且决定突然,让家长、学校措手不及,也增加了学校餐食等配套服务业者的库存压力。但随着修正案通过,一旦首相颁布法令,没有学校能拒绝停课。

除了学校,其他人群聚集的娱乐场所将停业,一定规模的文化活动也会取消。

这种“紧急事态宣言”必须在事前或者事后获得日本国会同意,每预计超过100天时,也都需要获得国会同意。

据NHK报道,3月6日,安倍晋三委任内阁经济再生大臣西村康稔主持修改法案。安倍晋三认为,“为了最大程度减少(疫情)对国民生活与经济的影响,应该尽早颁布法案”。

日本经济已在此次疫情中受到冲击。3月10日,日本观光厅在官方网站上宣布,将投入36亿日元(约合2亿元人民币)的应急备用金,用于抗击疫情给旅游业带来的负面影响。旅游业是“安倍经济学”的重要一环,2015年,安倍晋三曾放言要让日本接待3000万游客,时隔4年,日本实现了这一目标,2019年共接待3200万人次外国游客。政府还寄希望于东京奥运会,冲击4000万人次目标。

但不是没有批评的声音。日本传染病学会理事长馆田一博认为,日本不应盲目学习他国的防疫措施。“和中国不同,日本现在处于一个可以采取缓和政策、减少疫情对经济损害的阶段。我并不认为有必要宣言紧急事态。”

反对意见中也有基于人权的考虑。日本专修大学研究宪法学的教授山田健太指出,作为紧急事态宣言发布与法案成立的前提,政府必须就细则给予国民清晰的解释和说明—比如,究竟是在疫情发展到了怎样的阶段才不得不发布紧急事态宣言?如果法案要强行限制人的移动和集会自由,究竟什么可以定义为集会?限制对象有哪些?是否有处罚?如果这些问题不明确,法律将无法适用。

负责本次新冠肺炎法案修订的大臣西村康稔也表示,法案生效后,政府采取的所有必要举措都应在最小限度内制约国民权利。

这场与疫情的抗争仍在继续。各国基于不同国情与疫情发展阶段作出的不同决策是否有效,仍然需要时间的检验。

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